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卢锋:中美经贸争端与世贸组织改革 看渥太华部长会议
[双击自动滚屏] 文章来源:宁强县经贸局   发布者:nqxjm   发布时间:2019-09-07 01:31   阅读:

  10月24至25日,日本、澳大利亚等十二个世贸组织(WTO)成员国贸易部长与欧盟代表在加拿大首都渥太华开会,讨论如何改革加强世贸组织使之现代化议题。会后发表的联合声明“明确和坚决支持以规则为基础的多边贸易制度”,并从争端解决机制、重振WTO谈判职能、加强贸易政策透明度三方面对拟议中的新一轮WTO改革提出建议主张。

  在WTO现行体制下,每两年举行一次各成员贸易部长全体会议及其日常办事机构总理事会是最高决策机构,秘书处则是常设协调机构。这次渥太华会议可圈可点之处在于,讨论WTO现代化这样重大议题,既不是通过秘书处协调举行,也没有在最高决策机构平台上讨论,甚至中美两个WTO最大成员国也未出席。借助WTO的成员驱动议程机制,会议由一个成员贸易部长发起召集十多个成员举行,组织方式不同寻常。

  渥太华会议与目前世贸组织运行与中美经贸关系遭遇罕见困难的特殊形势有关。中美作为WTO两个最大成员国,双边经贸关系和其他领域累积矛盾集中释放,目前处于贸易战僵持状态。另一方面,世贸组织及其前身关贸总协议经过半个多世纪运行发展,在全球经贸格局深刻演变背景下也面临前所未有危机。在两方面困局相互作用持续发酵形势下,十多个来自全球五大洲自称“志同道合”的WTO成员(所谓“like-minded WTO members”)齐聚渥太华,意在用“诸边”促“多边”方式推动WTO改革,并试图为调解中美争端做出努力。

  中美经贸争端根源非一日之寒,然而就直接动因而言则是由美方一手挑起。去年底特朗普政府发布二版“中国非市场经济地位报告”,系统质疑中国的国企、补贴和产业政策等方面体制特点;今年3月23日发布301调查报告,指责中国强制技术转让等技术创新政策损害美国企业利益,并提出对中国采取加征关税等单边措施挑起争端,由此引发中方报复。7月初相互实施第一轮加征关税措施,标志中美贸易战实际展开。进入夏秋季双边争端进一步发酵加剧,导致经贸以至整体关系面临两国建交以来罕见紧张局面。

  笔者年初在“美国对华经贸政策转变——事实观察和根源分析”一文中指出,特朗普政府对华经贸政策六方面调整,涉及美方WTO政策立场转变。“美方认为当初接纳中国入世是一个错误,WTO制度设计不适用于中国这样所谓‘国家驱动经济’。特朗普政府对WTO施加压力,强调美国加入WTO并不妨碍其依据国内贸易法实施对外贸易管制,主张在WTO多边规则之外法外施法特权”。特朗普总统不无悲情地抱怨,大家都从WTO中得到好处,唯独美国没有。他甚至威胁,如果谈不拢,美国会考虑退出WTO。

  过去几个月美国一系列经济外交政策举措,都与其WTO立场转变存在联系。与欧盟等盟友倡导推动新一轮WTO谈判,是实现其WTO新诉求的重要路径。为倒逼更多WTO成员国重视美国利益,美方利用WTO一致同意规则,借故一再行使否决权以阻止WTO上诉机构大法官补充人选,使得WTO争端仲裁机制面临不久将瘫痪的危机前景。另外美国不遗余力推动形成的北美新贸易协议,某些内容包含对未来WTO制定新规则提供模板的用意。

  特朗普政府用不管不顾方式强势推进其新贸易政策议程虽有所斩获,然而其明目张胆保护主义政策取向与蛮横无理单边行事方式,也使美国国家信誉在国际社会包括其传统盟国面前受到折损。美国以国家安全为由采用232条款对各国出口到美国钢铝实施加征关税措施,受到包括其盟国欧盟、加拿大等很多国家反对和抵制。其蓄意杯葛WTO上诉机构大法官做法更是不得人心,引发很多WTO成员不满和批评。

  质疑和抵制特朗普政府某些贸易政策和做法,在渥太华贸易部长声明多处内容有明显表达。例如该声明第一点“强调争端解决制度是世贸组织的中心支柱”,指出“我们深为关切国际贸易最近的事态发展, 特别是保护主义的抬头, 这对世贸组织产生了不利影响, 使整个多边贸易体系处于危险之中。”由于美国单边行动是新一轮保护主义政策回潮的最重要推手,渥太华声明上述警告和评论不言而喻具有针对美国的含义。

  在有关维护加强WTO上诉机构与坚持贸易发展议程等问题上,渥太华声明也表达了明显与美国唱反调的方针立场。声明指出“我们深感关切的是, 上诉机构继续出现空缺, 对整个世贸组织制度都有风险。因此, 我们强调迫切需要排除任命上诉机构成员的障碍。”声明还明确表示“发展必须仍然是我们工作不可分割的一部分。我们需要探讨如何在规则制定工作中最好地追求发展层面, 包括特殊和差别待遇。”

  当然,渥太华声明在不点名质疑美国有关政策立场同时,也注意委婉表达了美方有关诉求。例如在谴责保护主义之后提到“我们注意到日益增长的贸易紧张关系与全球贸易格局的重大变化有关。”在上诉机构争议上提及“人们对争端解决制度的运作提出了关切。”不过总体而言,渥太华声明显示,即便主要由美国盟国主导提出WTO改革意见,在某些重要问题上也包含与美方立场显著差异化方针表述,甚至不点名批评美方做法。这从一个侧面折射当代国际治理多极化力量真实发挥作用,历史上美国一言九鼎定乾坤局面已一去不复返。

  就WTO改革与中美摩擦关系而言,当然不能指望渥太华声明全面给中国背书。目前国际社会特别是发达国家群体,对中美经贸争端态度存在不对称倾向。一方面广泛质疑不满特朗普政府实施的单边保护主义措施,同情中国抵制回击美方蛮横霸道行为,有利于中国与国际社会合作制约和抵制美方倒行逆施做法。另一方面美方对中国经济体制政策某些特征的质疑诘难,在较多发达国家甚至个别新兴经济体也引发某种响应附和,助推中美经贸摩擦某些议题从双边争端朝国际化多边化方向延伸。

  因而渥太华声明也包含某些给中国出题目、甚或个别主要针对中国的内容。例如在发展议程方面,声明肯定WTO成员“特殊和差别待遇”同时表示“将审查和发展具体的参与方式”。考虑中国作为WTO发展中国成员地位已受到美国质疑,未来有关谈判难免就此发生争议。另外渥太华声明强调要“加强对成员国贸易政策的监督和透明度, 在确保世贸组织成员及时了解其合作伙伴采取的政策行动方面发挥中心作用”。从过去情况看,这个议题可能成为中方软肋之一。

  未来WTO谈判我国可能面临最具挑战性议题,大概会聚焦在制定WTO新规则应对市场扭曲方面。WTO现有规则包含反倾销反补贴条款,此外对各成员在国有企业、产业政策、不影响贸易补贴措施等方面并未加以特别规制,而是将其归结为各成员国内体制安排和政策选择范畴。现在美国和欧盟等主要发达国家不满这一状态,强调随着新世纪经济格局演变,特别是中国为代表的所谓国家主导经济模式兴起,上述WTO规则设计已不适应客观经济形势,需要实施相应改革。


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